The World Bank/WBI’s CBNRM Initiative
Case Received: February 4, 1998
Authors: Thierry Ruf, Frédéric Apollin
Tel/Fax : +593 2 234 049
Email : thierry.ruf@mpl.orstom.fr
Cicda@uio.satnet.net
El manejo comunitario del agua en la agricultura andina bajo riego : De la investigación al diagnóstico, de la negociación a la renovación del sistema de riego del pueblo de Urcuquí, Ecuador
Identificación del caso
País : Ecuador, Provincia de Imbabura (150 km al norte de Quito)
Recurso : El agua de riego, escasez a compartir entre centenares de usuarios
En 1972, el Gobierno Ecuatoriano nacionalizó todas las aguas y dio el manejo administrativo a un organismo estatal, el Instituto Ecuatoriano de los Recursos Hídricos (INERHI), lo cual ha tenido principalmente una función de constructor de nuevos sistemas de riego a alto costo y con poco éxito e impacto. Este Instituto tenía también un papel en la planificación de los recursos y el reconocimiento de concesiones de aguas para todos los sistemas de riego tradicionales, los cuales representan 80% de la superficie bajo infraestructura de riego. Se trata muy a menudo de acequias muy antiguas, construidas en los siglos pasados.
En 1986, el INERHI pide a ORSTOM una cooperación para el estudio del funcionamiento del riego tradicional en los Andes, sector no muy conocido de la administración central. Para entender los problemas específicos de los sistemas no estatales, cinco zonas fueron escogidas como zonas de estudio piloto, en cada cuenca hidrográfica regional. Urcuquí fue escogido en 1987 por su situación ejemplar en la Cuenca del río Mira : una región que enfrentó problemas de conflictos por el agua desde el siglo XVI. El sistema de riego de Urcuquí representa hoy en día 320 hectáreas regadas por el canal Grande o de Caciques, agrupando a aproximadamente unas 450 unidades familiares de producción.
La zona de Urcuquí fue estudiada por un equipo pluridiciplinario entre 1987 y 1991 . Dando a conocer los diagnósticos en Asambleas de pobladores y usuarios del agua, empezó en 1993 la elaboración de un proyecto de renovación del sistema de riego, que incluyó la readecuación de la institucionalidad, de los derechos y de las reglas de manejo del agua. CICDA consiguió un apoyo económico de la Unión Europea, del Ministerio Francés de Asuntos Exteriores y otras fuentes para poder liderar esta intervención ; ORSTOM participó al seguimiento del proceso que duró cuatro años de 1994 a 1997.
Paralelamente a nivel nacional, se inició desde 1995 un debate sobre la elaboración de un nuevo marco legal respecto a las aguas. La reforma de la Ley de Aguas de 1973 - todavía en discusión - prevería una privatización parcial del acceso al agua y el desarrollo de concesiones individuales privadas. Esta reforma es muy controvertida , pues presenta el riesgo de aumentar la concentración de los recursos por un grupo reducido de personas, en especial de los grandes propietarios en el caso del agua, en desmedro de las agriculturas familiares. En los Andes, el riego es una condición indispensable de la actividad agrícola y de la intensificación. Pero si bien las agriculturas familiares siguen abasteciendo al país en cereales, tubérculos, frutas y legumbres, y productos lácteos, la política de modernización del Estado tiende a privilegiar a las grandes fincas de tipo agro-industriales (floricultura en la sierra). Por otro lado, esta reforma del marco legal sobre las aguas podría fragilizar la cohesión social de numerosas comunidades campesinas y organizaciones de regantes de la sierra quienes controlan ellas mismas el reparto de las aguas.
En este marco, la experiencia de manejo del agua por Juntas de usuarios en Urcuquí como en otras partes del país permitió adquirir y difundir nuevas referencias útiles a nivel local como a nivel nacional.
La situación inicial
En 1987, con el INERHI, el Estado Ecuatoriano tiene todavía una administración central fuerte y acostumbrada a gestionar los problemas de riego con una visión de planificación de proyectos desde la institución pero con muy poca participación campesina. La cuestión del riego particular no era realmente tomada en cuenta, excepto en el proceso de administración de concesiones, en conformidad con el marco legal de 1972. Si bien existían ciertos presupuestos para apoyo a la llamada "pequeña irrigación", solo se limitaron a la construcción de algunas bocatomas o reservorios aislados.
El pueblo campesino de Urcuquí maneja desde más de 400 años una acequia construida en el siglo XVI por los indígenas nativos de esta zona. Si bien el canal estuvo apropiado por hacendados en los siglos pasados, una larga lucha agraria permitió a los pobladores recuperar esta acequia en 1945, la cual se encuentra manejada desde esta fecha por una Junta de Usuarios. La concesión del agua de la Acequia Grande o de Caciques fue reconocida por INERHI en 1981 después de ocho años de tramites.
El Directorio de Aguas de la Acequia Grande o de Caciques agrupa en realidad a tres Juntas, una de las cuales llamada "de Caciques" representa a las familias descendientes de los fundadores del canal y otros compradores de estos terrenos con un derecho especial : el manejo de todo el caudal de la acequia 2 días cada 15. Pero estas Juntas mantuvieron entre ellas rivalidades y conflictos desde la recuperación de las aguas.
Al inicio de la investigación de ORSTOM, el discurso oficial de los usuarios era que había escasez de agua y que se necesitaba consecuentemente construir un trasvase, un proyecto mítico de la zona estudiado por el Estado en los años 1960 con un costo de más de 16.000 USD por hectárea ! Las relaciones entre el equipo de investigación y la Directiva de la Acequía tenían ciertas ambigüedades, pues toda la gente hablaba en doble sentido : tener una posición abierta a nivel institucional para talvez conseguir algo del INERHI o de la cooperación francesa y a la vez, mantener dudas sobre los objetivos del estudio, por si acaso "se trataría de volver a dar las aguas a los hacendados".
Así, los regantes hablaban siempre de normas de distribución del agua equitativas : 3 horas por hectárea cada 15 días con un caudal equivalente en cada barrio hidraúlico del sistema de riego, refiriéndose a decisiones de 1945. Las primeras observaciones de campo enseñaron una realidad totalmente distinta. En la entrada del sistema, fluía un caudal teóricamente suficiente para el área regado. Pero en las parcelas, surgían muchos problemas de aplicación : caudales variables, tiempos de uso del agua a veces muy superior a la norma hasta 12 y 15 horas por hectárea, frecuencia de riego muy superior a los 15 días. Esta situación desembocaba en numerosos conflictos, cada quién acusando a los otros de los malfuncionamientos. Las consecuencias sobre la producción eran diversas : algunos campesinos llegaban a buenas productividades en un esquema de intensificación de la producción de maíz y frejol, mientras otros conocían fracasos en esta vía y volvían a una agricultura mas extensiva y de autosubsistencia.
Los funcionarios del INERHI habían estado presentes en las Asambleas generales de Usuarios en los primeros años después de la nacionalización de las aguas, mientras quedaba pendiente el proceso de reconocimiento legal de la concesión. En varias ocasiones, trataron sin éxito de imponer un esquema técnico de distribución de agua por no tomar en cuenta elementos sociales e históricos que explicaban los conflictos existentes. A la final, la Agencia de Aguas del INERHI dejó a los pobladores manejar el sistema pero fue solicitada en varias ocasiones cuando volvieron problemas sobre adjudicaciones de aguas en la cuenca alta donde se encuentran las fuentes del canal.
En fin, para los regantes, la situación era muy insatisfactoria : poca eficacia del riego, numerosas desigualdades en el reparto, complejidad y falta de transparencia. En este contexto, la intervención de ORSTOM y CICDA fue sin duda decisiva para provocar una reflexión colectiva sobre la gestión del recurso agua en el sistema de riego, que todos hasta la fecha rehusaban por miedo a perder derechos, y que los más privilegiados lograban impedir. Hubiera podido la sociedad local arreglar sus divisiones internas y reformar sus instituciones y normas en un proceso endogéneo ? Por lo menos, esta intervención externa en una situación muy conflictiva permitió representar los problemas en una forma nueva, realística pero sin simplificación abusiva.
La inadecuación entre la distribución del agua y los requerimientos de los sistemas de cultivos ha sido evidenciada por el ORSTOM y sus investigadores, así como las causas históricas y sociales de los conflictos existentes en cuanto a la gestión comunitaria del recurso. A partir de 1994, y a pedido de la Asamblea General de Usuarios, CICDA apoya la implementación de una negociación para la reforma de las modalidades de distribución del agua de riego entre usuarios y la rehabilitación del sistema de riego. La colaboración con ORSTOM perduró a lo largo de los 4 años de intervención de CICDA, y permitió una adecuación permanente de las estrategias implementadas.
Uno de los objetivos fundamentales de esta intervención era demostrar tanto a nivel local como nacional la importancia del riego campesino particular para el desarrollo económico nacional, el bajo costo de la rehabilitación de estos sistemas si se les compara con la construcción de costosos nuevos sistemas que endeudaron al país, en fin, la importancia de considerar al riego no solo como una construcción de ingeniería civil, sino también como una construcción social.
En este marco, la intervención buscó dos objetivos complementarios :
La intervención de ORSTOM y CICDA en Urcuquí ha sido entonces seguida muy de cerca por el CNRH, en especial a nivel metodológico para la renovación de reglas de gestión y uso del recurso agua, pero también en cuanto a aportes conceptuales, aún cuando algunos elementos de análisis podían ir en contra de los planes iniciales del Estado, como puede ser el proyecto de privatización del acceso al agua.
Los principales resultados conseguidos son los siguientes :
A nivel local :
El primer efecto de esta rehabilitación es un aumento significativo de los rendimientos de los cultivos de maíz y frejol, y una diversificación de los sistemas de cultivos con la introducción de frutales que tienen actualmente muy buena acogida en el mercado nacional y colombiano.
A nivel nacional :
La intervención en Urcuquí logró demostrar que es posible definir en situación conflictiva un nuevo escenario de reparto de un recurso escaso, en base a mecanismos y espacios de concertación entre usuarios. La problemática del riego en la zona andina va entonces más allá de un simple trabajo de ingeniería civil, y debe integrar un enfoque de gestión concertada de recursos a nivel territorial.
La sostenibilidad de las nuevas normas de reparto del recurso agua aprobadas e implementadas en Urcuquí está asegurada por el fortalecimiento de la Asociación de Regantes que se encuentra hoy todavía más que antes en capacidad de hacer respetar reglas, deberes y acuerdos tomados de forma consensual. La concertación, si bien puede ser provocada por agentes externos, debe ser un proceso totalmente endógeneo.
A más del CNRH interesado en repetir esta experiencia en otros sistemas privados, varias agencias financieras han sido interesadas por el enfoque utilizado sobre la rehabilitación de sistemas de riego particular en los Andes y la gestión del recurso agua. Pidieron al CICDA un apoyo para armar nuevos programas de cooperación en distintas provincias del Ecuador, que consideran el riego como una "construcción social". Otras entidades privadas de desarrollo se inspiran actualmente de los métodos experimentados en Urcuquí para nuevos programas de rehabilitación del riego campesino en los Andes.
A nivel local, la experiencia desarrollada sobre la negociación de nuevas reglas de gestión del recurso agua desembocó en un pedido de la Municipalidad del Cantón Urcuquí para apoyar un programa más extenso a nivel cantonal de gestión concertada de recursos a nivel territorial. En este sentido, los métodos utilizados en Urcuquí no son específicos de esta zona, y en ciertos casos, de la gestión del recurso agua. Podrían también servir como base para concebir programas similares de gestión concertada de las áreas de páramo o de bosques en otras zonas rurales andinas, y orientar los proyectos de gestión ambiental o "conservación de recursos" que muchos actores de la cooperación suelen impulsar, sin hablar de los Municipios recientemente responsabilizados sobre estos temas por los procesos de descentralización administrativa en curso.
En fin, la experiencia llevada a cabo en Urcuquí muestra el peligro real de una privatización del acceso al recurso agua, tanto a nivel económico por los procesos de concentración que podría provocar y de marginalización de las agriculturas campesinas, como a nivel social, cuando muchas sociedades rurales de la zona andina están estructuradas sobre reglas comunes de gestión colectiva del recurso agua. Por otro lado, la experiencia exitosa de readecuación de las reglas de reparto y de los derechos de agua a través de un proceso de concertación entre los actores demuestra que la privatización del recurso agua no es tampoco la única vía para aumentar la eficiencia de los sistemas de riego.
Referencias
Existen un gran numero de informes y publicaciones sobre esta experiencia, tanto al nivel del diagnostico interdisciplinario como al nivel de la acción de modernización del sistema de riego. Ademas, dos peliculas video permiten ilustrar los procesos de analisis y articulación entre niveles espaciales y sociales, entre manejo del agua y evolución de la agricultura, entre historia institucional del sistema y aclaración de los papeles renovados de las organizaciones locales y de la agencia estatal de la Cuenca del río Mira.