The World Bank/WBIs CBNRM Initiative

Case Received: February 5, 1998

Authors: Luis Guerrero Figueroa and Elías Mujica

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GOBIERNOS LOCALES Y PARTICIPACION CIUDADANA EN EL MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES: EL CASO DE LA "MESA DE CONCERTACION" DE CAJAMARCA, PERU

IDENTIFICACION DEL CASO

El Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Eco-region Andina (CONDESAN) ha dado mayor prioridad a encontrar metodologías participativas de definición y de implementación de políticas de gestión ambiental. En el Perú, la Mesa de Concertación Interinstitucional y Ciudadana de Cajamarca (MCC) constituye una experiencia reciente en materia de formulación y gestión de políticas de desarrollo, en la que concurren el gobierno municipal provincial, las oficinas gubernamentales sectoriales, la Universidad, las ONGs de investigación y de desarrollo, así como organizaciones de base rurales y urbanas representativas.

La Mesa de Concertación Interinstitucional y Ciudadana tiene como objetivo global la elaboración de diagnósticos, políticas, planes y proyectos necesarios para el desarrollo de la provincia, y en la elaboración de mecanismos participativos para su implementación. En este sentido es un instrumento de gestión y de planificación del desarrollo local que se concreta en un plan de desarrollo sostenible de la provincia de Cajamarca, elaborado a partir de la participación y concertación de los distintos actores tanto del gobierno local como de la ciudadanía rural y urbana.

Como objetivos específicos, a la Mesa de Concertación se plantea:

Para el mejor cumplimiento de sus funciones, la Mesa de Concertación se encuentra organizada en seis mesas temáticas: 1) Medio Ambiente Urbano, 2) Recursos Naturales y Producción Agraria, 3) Producción y Empleo, 4) Turismo y Patrimonio Cultural, 5) Educación y Cultura, 6) Población, Mujer y Familia. Cada mesa temática funciona de manera independiente, en un primer nivel, para luego concertar los distintos temas en la elaboración del Plan de Desarrollo.

La experiencia se inicia en 1993, cuando el autor principal de este estudio de caso es electo Alcalde Provincial de Cajamarca. Con formación profesional de ingeniero agrónomo, y larga trayectoria en la organización de organismos no gubernamentales de promoción y desarrollo, su primera acción de gobierno fue convocar a todas las fuerzas de la Provincia para lograr de manera concertada el desarrollo sostenible. Fue reelecto como alcalde para el período 96-98. El coautor, como miembro de CONDESAN, colaboró con la Municipalidad Provincial cuando en 1994 organizó y coordinó el taller de planificación participativa "Prioridades de investigación y desarrollo en la Cuenca del Cajamarquino", cuyos resultados constituyeron piedra angular en el posterior Plan de Desarrollo de la Provincia.

LA SITUACION INICIAL

El Departamento de Cajamarca se encuentra en la sierra norte del Perú y tiene una población total de 1,297,000 personas. Cajamarca es también la ciudad capital del departamento, con una población total de 236,500 personas que equivale al 18.2% del total del departamento. La población urbana asciende al 44.2%, mientras que el 55.8% vive en la zona rural. Durante los últimos 12 años, la población urbana ha crecido con un índice anual del 3%.

Otras cifras relevantes, que grafican por que Cajamarca es uno de los departamentos de pobreza extrema en el mapa de pobreza a nivel nacional, son:

La Provincia de Cajamarca incluye una variedad de nichos agroecológicos entre los 1,500 y 4,000 m.s.n.m.. Los tres principales productos agropecuarios son la leche en la parte baja de los valles, el maíz en las laderas bajas y los tubérculos (papas) y cereales en las laderas altas. En menor grado se cultiva otros productos, como frutas, hortalizas, y tubérculos andinos (oca, ulluco, mashua), de acuerdo a las condiciones climáticas. La naturaleza de los recursos tierra y agua y el uso de ellos prestan retos especiales en cuanto a una agricultura sostenible. La minería es otra actividad importante en Cajamarca y en la actualidad se ha convertido en una de las actividades económicas mas importantes, debido a la producción de oro, plata y plomo. Estas industrias también ofrecen importantes oportunidades y retos ambiemtales tanto en el casco urbano, como en el entorno rural.

La Municipalidad Provincial de Cajamarca, como la mayoría de las municipalidades del país, era hasta 1993 una municipalidad tradicional preocupada fundamentalmente por los problemas urbanos, ignorando la realidad rural que predomina en los entornos de la ciudad y que la nutre. Se dedicaba a satisfacer los servicios urbanos básicos, como la limpieza pública, los servicios de agua y desague, el funcionamiento del mercado, actividades culturales y el ornato de la ciudad.

Municipalidad de corte tradicional, no tenía ingerencia en aspectos relacionados a la generación de empleo, a actividades productivas y al manejo del medio ambiente. Más aún, no existía una preocupación por relacionar lo urbano con su entorno rural, no existían mecanismos de participación ciudadana efectivos, y menos aún la voluntad de construir concertadamente de abajo hacia arriba a partir de los conocimientos y expectativas de la población. No existía, por último, los conocimientos necesarios para la formulación de planes integrales de desarrollo.

EL PROCESO DE CAMBIO

La actual gestión de gobierno de la Municipalidad Provincial de Cajamarca, al iniciar su mandato en marzo de 1993, se declaró como la "Primera Municipalidad Ecológica del Perú", proponiéndose relacionar la preservación y conservación del medio ambiente rural y urbano con la promoción del crecimiento económico productivo, la participación ciudadana, la búsqueda de la concertación institucional, el rescate de la identidad cultural, y la mejora de los servicios que garanticen el bienestar de la población.

Introduce en la gestión local nuevos conceptos, como la necesidad de un enfoque más integral de los problemas a partir de la noción de cuenca; la participación activa de la propia población en la formulación y ejecución de los planes de desarrollo; la necesidad de la descentralización hacia niveles inferiores de gobierno y trabajo conjunto con los gobiernos distritales; la visión ecológica; y la perspectiva del desarrollo sostenible. La Mesa de Concertación nace como el mecanismo adecuado para poner en práctica estos nuevos conceptos de gestión local. Por ello, desarrollo sustentable, democracia, descentralización y concertación son los principios que orientan al actual gobierno local y a la Mesa de Concertación Interinstitucional y Ciudadanía.

El nuevo gobierno local reorienta la actividad municipal a preservar el medio ambiente y a mejorar la calidad de vida, buscando armonizar las necesidades humanas con los recursos naturales de la provincia. En la búsqueda de dicha armonía a la Municipalidad le corresponde ampliar su rol promotor de la sostenibilidad del desarrollo, orientándose a plantear alternativas para la creciente pobreza y para los problemas de deterioro ambiental.

RESULTADOS

La respuesta de la comunidad a la nueva iniciativa puede ser medida en el grado de participación en la Mesa de Concertación. En la actualidad más de 100 instituciones participan activamente, y se ha logrado la concertación necesaria para producir el Plan de Desarrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca.

Sin duda la Mesa de Concertación como mecanismo de participación ciudadana ha logrado interesar a un amplio número de instituciones, de todos los sectores públicos y privados, y producido tal vez la más grande movilización institucional en la elaboración de un Plan de Desarrollo Sostenible de mediano plazo, bajo la perspectiva del eco-desarrollo. En este proceso, han interactuado personas que representan diversos intereses y que provienen de diversos campos profesionales, siendo un espacio ideal para la resolución de conflictos y CONDESAN ha tenido un papel importante.

La Mesa de Concertación provee un medio de debate y elaboración intersectorial e interdisciplinaria, lo que es fundamental para la conceptualización y formulación de políticas integradas para el manejo del medioambiente y el desarrollo sostenible. Por otro lado, los enfoques monotemáticos que sustentaban las propuestas de desarrollo han sido reemplazos por enfoques que integran lo social con lo económico y lo político.

En la actualidad, la perspectiva de desarrollo del Gobierno Municipal de Cajamarca y de las instituciones que junto con el Municipio lideran la Mesa de Concertación, se centra en la preocupación central por el medio ambiente. Incluso, los parámetros de análisis y planificación han cambiado del estrictamente territorial (distrito, provincia) al de cuenca y micro-cuenca.

Tal vez lo más importante, la Mesa de Concertación cumple un rol fundamental de articulación del gobierno municipal con la institucionalidad pública y civil. A través de la concertación se busca asegurar que los proyectos e iniciativas de desarrollo provengan de la población organizada y respondan a sus expectativas.

Por último, con el apoyo de CONDESAN, la iniciativa del Municipio de Cajamarca en formular la Mesa de Conceratción, ha sido divulgado y adoptado en otros municipios, tal como el de Carchi en Ecuador. Esta experiencia está dando inicio a estudios adicionales sobre formas de generalizar la experiencia de Cajamarca.

LECCIONES APRENDIDAS

Los avances de esta experiencia indican que se trata de una innovación promisoria en la que se está dando un importante aprendizaje de colaboración institucional, y avanzando en la formulación de políticas integradas con especial énfasis en el manejo de los recursos naturales, aprovechando la experiencia de investigación desarrollada por las ONGs y por la Universidad.

La experiencia indica que la iniciativa funciona porque existe voluntad política del gobierno municipal y de la sociedad civil. La metodología de la MCC puede generar más transparencia del proceso de toma de decisiones y de la evaluación de los programas, pero requiere de gran capacidad de negociación y aprendizaje de reglas del juego que permitan negociar. Esto es particularmente difícil en el área rural donde esta práctica puede ser muy escasa.

El desarrollo sostenible de un país será viable en la medida en que los pueblos participen en la formulación de políticas y en la toma de decisiones que de ella emanen. La Mesa de C