The World Bank/WBI’s CBNRM Initiative

Case Received: February 6, 1998

Author: Guillermo Scarlato

Tel: +59 82 408 46 74 / 409 84 47

Fax: +5982 408 09 08

E. Mail: ciedur@chasque.apc.org

gscarlat@chasque.apc.org

La Cuenca de la Laguna Merín -parte uruguaya- es el espacio físico donde se centra gran parte del proceso social que se analiza, aunque el mismo lo trasciende adquiriendo dimensiones que llegan a lo nacional.

Dicha cuenca ocupa unos seis millones de hectáreas distribuídas en mitades entre Uruguay y Brasil. La parte plana de la cuenca constituye una enorme extensión -un millón de hectáreas en el lado uruguayo- de tierras en gran proporción cultivables y contiguas a la mayor reserva natural de agua dulce del país: la laguna. Estas tierras han mostrado históricamente un destacado potencial para la producción arrocera, avanzando sobre una matriz de ganadería extensiva pastoril preexistente. Al mismo tiempo, las partes más bajas de la planicie -unas 80 mil hectáreas- están ocupadas por humedales de reconocido valor por su biodiversidad y por su papel en la regulación hídrica general. Además de estos valores, estas áreas tienen gran interés paisajístico y turístico, especialmente si se les considera articuladas con la costa atlántica, las lagunas litorales, los palmares y sierras contiguos.

Confluyen en la zona: explotación ganadera pastoril tradicional, siendo los ganaderos, en gran medida, los propietarios de las tierras; cultivo de arroz bajo riego, la actividad productiva más dinámica, llevada adelante por empresarios que utilizan tierras -y aguas- no propias bajo arrendamiento o aparcería; actividades turísticas centradas principalmente en la costa atlántica; áreas silvestres -humedales- que hasta los años ochenta se conservaban relativamente poco modificadas y que son asiento de actividades extractivas tradicionales de población local.

La actividad con mayor poder de transformación en la región es el cultivo de arroz. El mismo es realizado por empresas relativamente grandes según un modelo tecnológico similar al norteamericano. La actividad requiere largos períodos de descanso de las chacras lo que, sumado a su crecimiento exportador, determina una fuerte presión sobre tierras nuevas, abriendo frontera para el cultivo. En este proceso expansivo, y merced a grandes obras de infraestructura, el cultivo avanza desde las planicies medias y altas, de clara aptitud para el mismo, hacia las áreas más bajas de la cuenca, originalmente ocupadas por "bañados" de destacados valores naturales y dudosa aptitud. Estas obras afectan además de manera negativa, otras actividades regionales: las turísticas de la costa (vertido de enormes volúmenes de agua dulce en la costa atlántica), las extractivas tradicionales. En todo el proceso de desarrollo arrocero el Estado ha jugado un papel muy relevante -investigación tecnológica, financiamiento, infraestructura regional, política comercial, etc.)- pero en esta expansión sobre los suelos bajos de la cuenca tuvo una importancia capital, a través de la construcción de las principales obras de drenaje -y el no contralor de obras "complementarias" de privados. Esto último agrega la problemática de afectaciones entre vecinos -arroceros, ganaderos, pobladores locales- por la superposición caótica de obras que no articulan en un plan general.

Hacia fines de los ochenta se hacen evidentes conflictos que enfrentan a actores privados involucrados en las principales actividades económicas regionales, a órganos de gobierno nacional y local, así como a agrupaciones más o menos consolidadas de la sociedad civil (pobladores de algunas localidades, organizaciones no gubernamentales).

El CIEDUR, que contaba entonces con antecedentes en la investigación sobre algunas de las actividades económicas destacadas de la región -en especial, la arrocera, que constituye el "motor" más poderoso de cambios en la misma- inicia a comienzos de los noventa un proyecto de investigación-acción que se desarrolló durante tres años y contó con apoyo del CIID (Canadá) y a partir de cuyos resultados se encaró un segundo proyecto con apoyo del Programa para el Manejo de los Recursos Naturales y Desarrollo del Riego (PRENADER) financiado por el Banco Mundial. Mientras el primero se centró en la generación, sistematización y análisis de información (incluyendo herramientas complejas como análisis digital de imágenes satelitales y elaboración de un sistema de información geográfica), el segundo focalizaba en el apoyo a experiencias participativas de gestión. Lamentablemente, conflictos con autoridades del ministerio del que depende PRENADER condujeron a mutilaciones significativas de la fase inicial del proyecto -8 meses- e impidieron su continuidad (prevista al inicio en un mínimo de tres años).

Los conflictos que se fueron generando en el proceso histórico regional pueden sintetizarse en cuatro grandes categorías que tienen como denominador común, el involucramiento de actores vinculados al cultivo del arroz:

• El avance del arroz sobre áreas frágiles y con valor como reservas de biodiversidad; conflictos que a su vez se estructuran en tres ejes básicos:

- importancia de los Bañados del Este como patrimonio cultural y natural;

- importancia del arroz en la economía regional y nacional;

- intereses de otros sectores sociales locales que no participan de la economía arrocera.

• El acceso al agua, factor limitante de la expansión del cultivo arrocero, y el drenaje.
• El reparto del valor agregado, expresado en los precios de los arrendamientos de la tierra, del agua para riego, del conjunto de servicios a la producción (transporte, secado, etc.).
• Las pugnas por no asumir los costos de las externalidades del sistema arroz - ganadería.

Los últimos tres grupos de conflictos tienen larga historia en las áreas arroceras de la cuenca, el primero tiene origen en el avance de las obras de drenaje a partir de fines de los setenta -en pleno gobierno dictatorial-, comienza a adquirir estado público con el retorno de la democracia, en 1985, y alcanza su máxima virulencia en torno a 1990, cuando se tornan evidentes impactos negativos del drenado de los bañados.

Hacia 1985 ya existían antecedentes de diversos estudios y agentes sociales -ONGs, agencias universitarias- que señalaban la importancia de los Bañados del Este, de ciertos procesos de deterioro en curso y de la necesidad de establecer formas de protección de los mismos. La redemocratización del país generó un ambiente particularmente apropiado para la acción social -que había estado desalentada o reprimida- y donde una de las modalidades fue la movilización ambiental en procura de objetivos conservacionistas.

El conflicto central se estableció entre los arroceros y un conjunto de ONGs. El epicentro se localizó en el departamento de Rocha, que concentra grandes extensiones de bañados y de costa. El período central puede situarse entre 1987, con la presentación ante la justicia de un recurso de amparo por un conjunto de ONGs para frenar obras de drenaje, y 1993, con el inicio del Programa para la Conservación de la Biodiversidad y Desarrollo Sustentable en los Humedales del Este (PROBIDES). Este programa involucra a la Universidad de la República, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, y a la Intendencia Municipal de Rocha y está financiado por el GEF (BM-PNUD).

Al final de la etapa anterior se generan condiciones que modifican la composición de los agentes sociales interactuantes y las correlaciones de fuerzas entre ellos, así como parcialmente la base físico-biológica y los procesos productivos en la región. Algunos de estos cambios se originan en causas ajenas al problema central considerado.

El inicio de la ejecución del PROBIDES marca una nueva etapa, con el ingreso de un actor con gran poder. Al mismo tiempo, la maduración del movimiento ambiental local impulsa un repliegue de ONGs y otras instituciones con asiento en Montevideo, la capital nacional.

En este período el CIEDUR inicia, con apoyo del PRENADER-BM, un proyecto en la región que enfatiza en la interacción entre los actores que toman decisiones en cuatro ámbitos: sectorial (arroceros), tecnológico (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), microrregional (vecinos de una zona seleccionada) y desarrollo de un área protegida a nivel local. El proyecto priorizaba el establecer "mesas" de intercambio y negociación entre actores claves. El producto final esperado eran documentos con puntos de acuerdo que serían de utilidad a los hacedores de política, las distintas instituciones involucradas y la comunidad en general, así como, el inicio de acciones de desarrollo local en aquellos componentes del proyecto que así lo requierieran. En cada componente se identificó una institución líder y se convocó a otro conjunto como participantes permanentes. En algunos casos se incorporaron participantes puntuales. Esta fase del proyecto era concebida como un ejercicio limitado de participación para la gestión, apuntando a la construcción gradual de espacios institucionales de gestión participativa más abarcativos. La oposición del MGAP -aduciendo que el proyecto implicaba la entrada de actores "extraños" en temas que eran competencia exclusiva del mismo- determinó la supresión de uno de los componentes principales del proyecto -desarrollo de un área protegida local- y la no continuidad de las fases subsecuentes programadas. Como consecuencia, el proyecto quedó trunco: si bien logró resultados importantes especialmente en materia de acuerdos entre actores antes duramente enfrentados y en la propia postura de algunos de ellos frente a los problemas, la construcción de espacios institucionales de gestión participativa no se alcanzó.

En términos generales, los cambios de la primera a la segunda etapa se caracterizan por un corrimiento del centro de gravedad de los conflictos desde la defensa del patrimonio natural hacia búsqueda de un desarrollo compatible con la preservación de dicho patrimonio.

La primera etapa permitió frenar en alguna medida procesos de deterioro ambiental muy acelerados, la segunda marca el inicio -parcial, lento- de instancias de búsqueda un desarrollo sostenible con la participación de distintos actores sociales. Pero estos espacios de participación están aún lejos de institucionalizarse.

En ese sentido, el saldo más destacable del proceso se ubica el cambio en el comportamiento de algunos actores claves. Por una parte, las demandas desde la sociedad civil -ONGs, otras instituciones- pasan de la denuncia y la agitación a la reivindicación y la búsqueda de espacios de participación para un desarrollo que tome en cuenta los valores del ambiente natural. Por otra, organizaciones representativas de intereses empresariales y, en algunos casos, las propias empresas, incorporan los temas ambientales a su discurso; en muchos casos con un carácter puramente "cosmético", pero en otros involucrando modificaciones profundas en la precepción de los problemas y en su consideración en la toma de decisiones. En este proceso, los actores que se han mostrado más "impermeables" al cambio y más reacios a la apertura de espacios de participación son, en gran medida, los órganos del gobierno central (agencias ministeriales, banco de fomento). Una situación menos marcada, pero también signada por fuertes resistencias se encontró en el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, una figura pública no estatal. Finalmente, en el ámbito público, son los gobiernos locales los que han mostrado una mayor sensibilidad -en algunos casos en fuerte conflicto con los órganos del gobierno central.

El PROBIDES, que reúne la condición particular de institución dependiente de un organismo relativamente independiente -la Universidad de la República- uno del gobierno central -el MVOTMA- y un gobierno local -la IMR- representa un reconcimiento público a los valores ambientales del medio natural de la región. Pero es poco lo que ha avanzado en incorporar a las acciones del proyecto el tema central de conflicto con dichos valores en la región: la actividad arrocera.

Los eventos sociales ocurridos durante más de un decenio focalizados en el desarrollo sostenible de la Cuenca de la Laguna Merín, ponen en evidencia que la participación de la sociedad civil es un largo y complejo proceso de acciones y reacciones. La participación de la comunidad implica una afectación de poderes constituídos, sean éstos de nivel nacional o local. Por lo tanto, la participación implica una conquista, una apertura de espacios, no se otorga graciosamente por los que detentan esa facultad. El conflicto, en determinados períodos y ámbitos, juega un papel básico: la negociación surge porque algunos de los actores tienen algo para perder y eso se hace evidente en la confrontación de intereses.

Las estrategias de participación para un desarrollo sostenible deben considerar la decadencia que se verifica en el uso de políticas nacionales específicas en los actuales modelos de desarrollo, inspirados en los grandes equilibrios macroeconómicos, la apertura internacional y los mecanismos de mercado. Esa perspectiva se refleja en los ministerios centrales vinculados a la producción, cada vez con mayores dificultades operativas, pero que continúan siendo reductos de resistencias burocráticas y son reacios a experimentar nuevas formas de gestión abiertas a la participación.

Es necesario avanzar hacia una "nueva" institucionalidad donde sea más apropiada y efectiva la participación de la sociedad civil. Los ámbitos para la participación explorados en este caso se muestran relevantes: el sectorial permite interactuar directamente con los decisores que aplican recursos privados a la producción; el regional, por la gravitación creciente de los gobiernos y las fuerzas locales en los procesos sociales que afectan su territorio de influencia, y que en algunos casos van en camino de constituirse en verdaderas "autoridades de cuenca".

Los técnicos estrechamente vinculados a la tecnología, a la producción y a las empresas -ingenieros agrónomos, ingenieros civiles, etc.- formados en el paradigma de la productividad, constituyen actualmente una barrera a la participación de la sociedad civil, por su percepción parcial de los procesos de desarrollo y su estrecha vinculación con los agentes empresariales y políticos, que difícilmente los llevará a alentar acciones que disputarían el poder constituído. Frecuentemente, el prestigio de "lo universitario" es utilizado para amparar acciones y políticas con objetivos de un sentido contrario al desarrollo sostenible. Una estrategia de participación debe reconocer explícitamente esta dificultad y definir acciones para superarla.

Los institutos fuertemente insertados en la sociedad civil (ONGs o similares), independientes, de investigación y/o acción, tienen por delante un importante papel en generar y/o reunir información confiable, que permita habilitar la negociación entre los agentes con bases objetivas, y por otra parte, asumir la defensa de los derechos difusos de los ciudadanos en aquellos casos que se perciba necesario.